2021年數字經濟領域受到了力度空前的持續監管和穿透式監管，之前違法實施壟斷、資本無序擴張的經營亂象得到有效規制，公平競爭的市場環境得到了一定程度的恢復。與此同時，由多部門持續實施的密集型、穿透式、規范化監管對市場主體的經營信心也造成了沖擊，致使市場主體經營預期逐漸轉弱，投資者信心不足。可見，公平競爭的市場環境與安心經營的法治環境已成為促進數字經濟規范持續發展的雙輪。

今年的政府工作報告提出要“促進數字經濟發展。完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活”，要求“強化政府監管責任，嚴格落實行業主管部門、相關部門監管責任和地方政府屬地監管責任，防止監管缺位。加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，提高監管效能。抓緊完善重點領域、新興領域、涉外領域監管規則，創新監管方法，提升監管精準性和有效性”，這意味著將從加強部門協同、優化制度體系、創新治理工具三個維度促進數字經濟規范健康持續發展。

加強監管部門協同形成監管合力

數字經濟場景下的新業態通常會涉及多個行業與市場，表現出“多行多市”的跨界動態競爭特性。以頭部平臺企業為典型代表，其中多數已發展為數字經濟平臺企業集團的組織形態。在自成體系的經營生態系統內，平臺集團組織具有顯著的跨界與跨區特性：依托互聯網線上融合線下的模式能夠在任意區域內提供多種商品或服務，業務范圍涵蓋多個行業對應多個市場。故僅針對某一行業甚或行業內某一細分市場進行的分業分市監管，已很難從根本上有效約束頭部平臺企業所營造的數字生態。

譬如，2021年9月，工信部要求各平臺按標準限期解除屏蔽、實現互聯互通。時至今日，因種種原因，“互聯互通”雖取得一定成效，但距離工信部的要求仍有差距。此次“互聯互通”是一種以行業監管為主要推動力的行業內市場競爭治理活動，意在兼顧行業創新發展、市場公平競爭及消費者安全保障等的多重要求，多重目標交織在一起，在一定程度上增加了目標達成的難度。與此同時，也反映出當前和未來數字經濟治理的常態即是涉及多重目標、涉及多部門監管職能的全面性、多層次、立體化的監管治理圖景。

又如，我國數字經濟領域的監管治理活動還涉及網信辦、交通運輸部、央行、銀保監會、稅務、發改委、市監總局等多個部門單獨或聯合展開的治理活動。從近期監管實效看，雖然行業主管部門牽頭的行業監管，基于監管部門的縱向監管優勢，在行業內市場的執法效果明顯，針對性和靈活性兼具，但是與市場監管部門主導下的市場競爭治理相比，其持續性、穩定性、規律性可能需要進一步觀察。

為防止各監管部門因監管范圍不統一、分工協作不到位而產生的對數字經濟發展監管缺位的風險，《“十四五”數字經濟發展規劃》（下稱《規劃》）明確，要“明晰主管部門、監管機構職責，強化跨部門、跨層級、跨區域協同監管，明確監管范圍和統一規則，加強分工合作與協調配合”。此次政府工作報告再次重申該要求，可見國家層面在探索建立與數字經濟持續健康發展相適應的治理模式上的基本方向，即推動行業發展監管和市場競爭監管更加緊密地連接，完善數字經濟治理由監管個案向深層次制度連接轉變。

優化制度體系提高監管效能

政府工作報告提出“加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，提高監管效能”，這一要求進一步肯定了2022年1月國家發改委等9部門聯合發布的《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（下稱《意見》）相關內容。根據《意見》，監管部門可從“完善制度規則”與“提升監管水平”兩方面采取具體舉措。

第一，建立健全規則制度。《意見》開篇便提及反壟斷法、數據安全法、個人信息保護法等重要立法的修訂和配套工作，意在為平臺經濟等數字經濟新業態提供更加完備的監管依據。《意見》還要求及時出臺平臺數據處理規則、價格行為規則、金融監管規則體系、平臺信息公示制度、信用約束和社會監督機制、跨境數據流動“分級分類+負面清單”監管制度、互聯網信息服務算法安全制度等，進一步豐富數字經濟監管制度體系，使得監管部門有法可依、有章可循。

第二，提高監管能力和水平。《意見》圍繞強化競爭監管執法、加強金融領域監管、強化數據和算法安全監管等內容要求相關部門“加強全鏈條競爭監管執法”“加強穿透式監管”，以堵塞監管漏洞，避免執法活動在薄弱環節“掉鏈子”。特別是平臺經濟領域壟斷和不正當競爭行為、以減配降質產品誤導消費者的行為、出行領域的非法營運行為、支付過程中的排他或“二選一”行為、濫用非銀行支付服務相關市場支配地位行為等，市場監管、質量監管、安全監管、金融監管等相關部門對此必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

我國數字經濟監管制度體系已初具雛形，仍需不斷加強法律的完備性、規則的一致性、執行的同步性。經由制度文本的健全優化與監管水平的不斷提高，數字經濟監管效能將穩步提升。相關部門也能夠在協同治理中避免“運動式”“選擇式”執法，最大限度地為數字經濟從業者提供公平競爭的市場環境與安心經營的法治環境。

創新治理工具緊跟監管趨勢

2022年我國經濟發展面臨的內外部壓力依然較大，但數字經濟仍有潛力可挖。政府工作報告要求“完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活”。結合報告中提到的“抓緊完善重點領域、新興領域、涉外領域監管規則，創新監管方法，提升監管精準性和有效性”，以及《規劃》《意見》等政策的相關內容，可從以下三個維度理解創新數字經濟治理工具。

其一，主體協同、制度優化、工具創新三者是一個有機整體。前兩者是工具創新的前提，新型治理工具則為監管部門和監管體系提供技術支撐。尤其在數字經濟場景下，大數據、算法、人工智能等前沿科技的深度應用促使相關部門及時轉變監管理念、更新規則制度體系。

其二，創新治理工具需要積極融合數字信息技術手段，以“監管科技”實現“科技監管”。例如建立違法線索線上發現、流轉、調查處理等非接觸式監管技術，建設監測預警、線上執法、信息公示等監管系統，支持條件成熟的地區開展數字化監管試點創新等。

其三，依托多元共治格局創新治理工具的來源與形式。新時期的數字經濟治理不僅依靠政府部門，還需借助行業自律，鼓勵行業協會牽頭制定團體標準、行業自律公約。此外，需加強社會監督，探索公眾和第三方專業機構共同參與的數字經濟外部監督新機制。

聚焦于數字經濟領域，經由監管主體的同步同頻、監管制度體系的優化完善、治理工具的高效創新，將有力保障數字經濟領域公平競爭、市場主體安心經營發展，共同驅動數字經濟規范持續健康發展，讓人民群眾更好分享數字經濟發展帶來的紅利。

（陳兵系南開大學競爭法研究中心主任、法學院教授，中國新一代人工智能發展戰略研究院特約研究員；程前系南開大學競爭法研究中心助理研究員、博士后）

標簽： 公平競爭 數字經濟 創新治理